“POST 9/11: ¿UN NUEVO ORDEN MUNDIAL?”
EGAP – 7 de mayo de 2004

Mtra. Orietta Perni
Depto. Relaciones Internacionales
ITESM – Campus Monterrey


Al momento de intentar contestar a la pregunta tan amplia que es el título de este panel me di cuenta que a 2 años y medio de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 podemos observar dos fenómenos.

El primero, es el volver hablar de ‘orden mundial’, es decir que aparentemente tenemos la necesidad de definir de alguna manera la estructura del sistema int’l. Ya no es tan fácil como durante la GF cuando evocando el sistema bipolar todos entendíamos los juegos de fuerzas, el equilibrio (o desequilibrio) de poder, las esferas de influencias.

Y el segundo fenómeno que observamos es que probablemente las que son las estructuras tradicionales del sistema int’l (unipolar, bipolar, tripolar, o multipolar) ya no explican lo que tenemos. Es decir, que si queremos poner una etiqueta a la situación int’l actual, tenemos que hacer un esfuerzo adicional en búsqueda de un nuevo nombre porque los que usábamos probablemente ya no son adecuados.

No voy a ser yo la que ‘invente’ esta nueva etiqueta sin embargo, lo que sí puedo decir es que va a ser una tarea ardua por que en estos últimos dos años el panorama int’l se ha complicado. Hay nuevos actores, nuevas amenazas, nuevas inseguridades.

Lo que acabo de decir no es muy innovador y en algunos casos les sirve a los analistas para simplificar su labor: como es todo nuevo, es más difícil de explicar y por ende, se justifican posibles errores de interpretación.

Por eso, me gustaría rescatar un ‘viejo actor’ del sistema internacional que yo creo y espero juegue un papel más relevante en este ‘nuevo orden internacional’. Se trata de la Organización de las Naciones Unidas.

Lo defino ‘viejo actor’ simplemente porqué no es un recién llegado al escenario int’l ya que cronológicamente son otros los nuevos (terrorismo, ONGs, grupos étnicos).
Después del 11-S, una de las dicotomías más escuchada fue la de unilateralismo vs. multilateralismo. Se dijo que el primero estaba prevaleciendo sobre el segundo que además había demostrado ser poco efectivo.

Sabemos que en los asuntos int’les, la elección de un método para actuar sirve para que tengamos una idea de la buena fe o del desinterés de un país acerca de un tema. Muchos países a lo largo de su desempeño int’l puede que usen de los dos: actuarán unilateralmente en defensa de su seguridad nacional o actuarán multilateralmente en beneficio de causas comunes. Más grande es la esfera de acción del país, más se verá tentado a actuar unilateralmente, sin embargo, más lejano de él es el tema en cuestión y mayor el número de países afectados, menos viable será el unilateralismo.

La ONU es justamente la institución preeminente del multilateralismo. Provee un foro en el cual los estados soberanos pueden encontrarse para compartir problemas, intentar solucionarlos y buscar oportunidades para todos. La ONU ayuda a establecer las normas con las cuales muchos países –inclusos aquellos que las violan- quisieran vivir. Por eso, creo que hay que tomar en cuenta a la ONU cuando especulamos sobre un nuevo orden int’l. La ONU, no obstante sus imperfecciones, refleja la preferencia de los estados para un orden mundial.

Como hemos mencionado, estamos viviendo una situación de grandes desafíos que requieren soluciones globales, es por eso que prácticamente ningún país puede actuar solo. Podríamos expresar esta realidad a través de la formula: es más fácil ganar la guerra que construir la paz. La fuerza militar puede aparentemente solucionar los problemas, sin embargo, no es el mejor instrumento para pacificar y reconstruir. Como dijo Talleyrand: la única cosa que no puedes hacer con una bayoneta es sentarte encima de ella.

Igualmente importante al momento de actuar es la necesidad de legitimidad y es en este punto donde la ONU es fundamental. El papel de la ONU en legitimar la acción de los países es el más reconocido y al mismo tiempo el más criticado. Cuando el Consejo de Seguridad aprueba una resolución está hablando en nombre y por cuenta de la humanidad y al hacerlo está legitimando aquella decisión. El hecho que la membresía de la ONU sea universal nos permite verla como algo más que la simple suma de sus partes, la vemos como una entidad que trasciende los intereses particulares de los estados. La Carta de la ONU reconoce principios básicos como la igualdad soberana de los estados y la no ingerencia en los asuntos internos de los mismos. Siendo la ONU la depositaria de estos principios también es la única que puede aprobar derogaciones. Cuando un estado actúa unilateralmente desafiando la ONU, está violando estos principios.

Las resoluciones del Consejo de Seguridad no sirven sólo para codificar lo correcto frente al mundo, sino que tmb. sientan precedentes y permiten a muchos países de enviar sus tropas en misiones bajo la autoridad de la ONU y no por el capricho de unos pocos poderosos.

Sin embargo, desde que empezó la ‘guerra contra el terrorismo’ se ha sugerido que quizás ya no era necesaria una estructura tan formal como la ONU que, a lo mejor, la creación de ‘coaliciones ad hoc’ podía ser la solución para un problema de tales dimensiones. Pero, también las coaliciones ad hoc requieren una estructura: en efecto, por ejemplo, el envío de tropas a Iraq para algunos países estuvo condicionado a que la ONU estuviera implicada en la operación. En esta misma lógica, es tmb. más fácil para un gobierno ‘vender’ una política a sus ciudadanos si está respaldada por una resolución de la ONU. En efecto, parte del valor de la ONU es el respecto de sus miembros hacia ella misma. Este respecto ha permitido a algunos países de avanzar en intereses propios bajo la cobertura del derecho int’l. Después del 11-S, por ejemplo, dos resoluciones del CS que prohibían el flujo de armas y las transferencias de dinero a grupos terroristas sospechosos y pedían una actualización de las legislaciones nacionales para combatirlos, permitieron a los Estados Unidos de tener un marco internacional para la batalla global contra el terrorismo.

Otro elemento que podemos añadir es que el unilateralismo es siempre más costoso que el multilateralismo y, sobre todo, a largo plazo se podría volver insostenible.

Por supuesto, la ONU se ve limitada por algunas deficiencias estructurales. El CS, en especial, necesita reformas, sin embargo, hasta que los estados miembros no se pongan de acuerdo sobre cómo hacerlo, es el único órgano con la responsabilidad de mantener la paz y seguridad internacionales.
Tenemos muchas pruebas que la ONU se puede implicar de manera exitosa en operaciones post-conflicto y esto lleva importantes ventajas para los estados. En primer lugar, el compartir la carga y la responsabilidad que representa este tipo de operaciones. En segundo lugar, y no obstante algún fracaso que se ha verificado, las operaciones de peacekeeping de la ONU sí funcionan (Namibia, Camboya, El Salvador, Mozambique, Timor Oriental). En tercer lugar, las operaciones de peacekeeping de la ONU son más eficientes en la utilización del dinero (2 días de Operación Tormenta del Desierto contra S. Hussein en 1991 costaron más del presupuesto total de la ONU para operaciones de peacekeeping).

Recordamos que la ONU funciona al mismo tiempo como escenario y como actor. Es escenario porque es el espacio que los estados miembros tienen para presentar sus convergencias y sus divergencias y es el actor que, a través de su Secretario General y su equipo, ejecuta las políticas que se deciden en el escenario.

Hoy en día es simplemente poco realista pensar sólo en términos de su propio país. Las fuerzas globales presionan desde todas las direcciones; las personas, los bienes y las ideas cruzan las fronteras y se difunden rápidamente. Lo que pasa en Sudáfrica o en Asia –desde los avances democráticos hasta la lucha contra el SIDA pasando por la deforestación- puede afectarnos a todos. Así que hoy en día todos los países, pero sobre todo los más poderosos, tienen que ser capaces de manejar asuntos globales así como asuntos bilaterales y es por eso que no pueden actuar completamente solos.

La ONU provee un marco diplomático y político vital para las acciones de todos sus miembros, sobre todo los más poderosos. La ONU, desde sus inicios, asumió la voluntad de sus miembros de aceptar restricciones en sus objetivos y políticas de corto plazo para subordinarlos a reglas y procedimientos acordados internacionalmente en los más amplios intereses del orden mundial. En este sentido la ONU ha representado un cambio importante respeto a las modelos anteriores donde los estados fuertes usaban el poder militar para implementar sus políticas y los estados débiles se veían obligados a buscar alianzas con los fuertes para no sucumbir. La ONU fue fundada para ayudar a crear un mundo en que sus estados miembros superaran sus vulnerabilidades a través de las instituciones int’les donde el uso de la fuerza estuviera limitado por el derecho int’l. Este sistema ofrece ventaja también a los países poderosos que saben que otros países no buscarán formar coaliciones para balancear su poder.

Es este el nuevo orden mundial que creo tenemos que buscar: la estrecha colaboración entre los estados y la ONU. Ésta va reformada y repotenciada en su capacidad de actuación justamente para evitar fracasos pero no se puede arrinconar porque es la que nos permite movernos a nivel int’l compartiendo valores y reglas comunes y llevar juntos las instituciones multilaterales que nos ayudarán a hacer frente a los desafíos globales que se nos presentarán.

Como dijo el segundo Secretario General de la ONU Dag Hammarskjld, la ONU no fue creada para llevar la humanidad al cielo sino para salvarla del infierno.

Muchas gracias.